文章详细

关于社会保障立法价值取向的几点思考

123发布时间:2018年3月23日 柯桥劳动律师  
社会保障立法是目前我国立法重点,完善社会保障制度,是发展社会主义市场经济、保障公民生存权、稳定社会秩序、促进社会发展的重要保障。社会保障制度,涵盖了社会的、经济的、法律的、文化的多重意义。就社会保障立法的价值取向,有以下几个问题值得思考。

一、关于效率与公平的思考

效率与公平问题是经济学和社会学研究中的一对基本的、同时又是难以协调的矛盾,它涉及到生产、分配和消费的各个领域,与社会经济的增长有密切的联系。在社会保障立法中我们首先也要考虑到公平和效率的问题。

人类社会有史以来,效率与公平就一直是矛盾。一个社会的发端往往是以效率优先起步的,当社会财富积累到一定程度,公平问题就突出起来,成为亟待解决的问题,当公平问题解决了,社会就获得了一定的稳定性,人们称这种现象为“效率优先原则的主导性”和“公平原则的继发性”。就效率与公平的关系来说,没有效率就没有经济发展,而经济发展又恰恰是实现社会公平的基础;同样,没有公平就没有社会的稳定,也就达不到经济发展的目的。一般认为,公平包括两方面含义:一是横向公平,即对平等经济地位的人实行同等待遇;二是纵向公平,对不同经济地位的人实行差别待遇,抑制经济地位高的人而照顾经济地位低的人2。社会保障制度所追求的公平,既包括纵向公平,也包括横向公平。效率就是要求在经济运行中各种生产要素得到最佳配置和充分利用。资源的最优配置要求在生产过程中兼顾各种生产要素的充分利用,达到最高效率。

公平和效率关系问题是社会保障理论的核心,在社会保障制度中,公平始终是首位的,是构筑社会保障制度的重要理论基点。社会保障制度的发展,带有浓厚的公平色彩。社会保障就是为了满足社会公平的目标而采取的一种社会机制,用以弥补市场分配的不足。就公平和效率的关系来说,既有相互矛盾的一面,但又有相互促进的一面。社会保障追求公平的目标,主要是透过对国民收入的再分配以实现一种相对的社会公平,这需要有大量的资金来支撑该制度的运作,这在一定程度上来说是以牺牲效率来实现的。但同时我们应当看到社会保障对经济效率也起到独特的作用,这表现为公平对效率能产生直接的影响。当人们认为,一个社会制度的设计是公平的,则他们会安于现状,勤奋工作,并激发出极大的热情和积极性,为社会创造出更多的财富,从而创造出高效率。相反,如果人们认为社会制度是不公平的,则他们会对社会产生抵触心理,结果导致生产效率低下,难以创造性出高效的劳动成果。社会保障对效率的作用,可以“从人力资本的数量和质量两个方面来保障对社会发展必要的要素收入,从宏观的意义上促进资源的有效配置” 3。

从社会保障理论的发展看,始终存在着公平和效率的论争。从福利经济学的社会保障理论来看,他们是以社会公平为出发点来论证社会福利最大化的实现问题,凯恩斯理论也是如此。而第二次世界大战以后,面对着资本主义经济普遍出现的滞胀现象,社会保障理论的发展开始关注效率问题。具体来说,西方的社会民主党人和凯恩斯主义经济学家更强调社会福利的公平,而保守党和新保守主义的经济学家则更注重效率。前者认为,社会保障通过国民收入的再分配,使社会趋于更加公平合理,减少社会矛盾,维持社会安定,社会保障能够有效地促进公平和效率的统一,通过提供一整套完善的社会福利设施与服务,保证劳动力再生产的需要,解除劳动者的后顾之忧,提高劳动者的劳动技能,使劳动生产率得到最大限度的提高,而且,公平的分配机制,能够消除社会贫富差别,缓和社会矛盾,改善劳资关系,提高生产效率。后者认为,福利国家过多地运用国家干预手段,破坏了资本主义的竞争机制,在福利体系下,失业者获得的失业津贴与在职劳动者的工资无太大区别,再加上他们可以免税,这种区别就更小了,其结果必然使在职劳动者感到不公平,影响了他们的工作积极性,从而影响劳动生产率和经济效益的提高。有鉴于此,货币主义和供应学派针对凯恩斯经济理论的失灵和西方福利国家普遍危机,从经济效率原则出发,提出削减社会开支的政策主张,成为许多国家对付社会保障危机的一副良方,自20世纪80年代以来,西方许多国家对社会保障制度都进行了调整和改革,改革的指导思想更注重经济效率,更多是从宏观经济角度如何促进经济增长来考虑社会保障改革问题。

西方社会保障制度关于公平和效率的阐述给我们以深刻的启示,我们目前正在构建社会保障法律体系,公平与效率的关系如何看待,这直接影响到立法的指导思想。有两点值得我们注意:第一,公平和效率既是矛盾的,又是可协调的,西方福利国家曾经为追求最大的福利化,过高追求社会福利水平而使自己陷入欲罢不能境地,使经济发展出现了巨大危机,使经济发展与社会保障的矛盾过于显性化,这一点是我们建立社会保障制度所需要避免的,处理好公平和效率的矛盾,能够使社会发展和经济发展同时受益。第二,我国目前建立社会保障制度所处的外部环境和条件与西方国家社会保障制度正在构建过程中,也就是说,有许多内容我们是从无到有,而西方国家社会保障制度经历了100多年的发展已经相对成熟,他们面临的是调整,我们面临的是建设,在这一点上,我们的基础条件是完全不同的。因此,我们不能把眼光放在效率而忽视公平,借口经济发展而放弃必要的社会保障项目的建立,构建适应市场经济条件的社会保障制度是我们目前的首要任务。

社会保障立法必须坚持效率和公平相结合的原则。当然,不同的社会保障项目中,体现公平和效率的程度是不同的。在由国家负担的社会保障项目中,包括社会救济、社会福利、优抚安置等,体现的是公平原则,社会成员只要符合条件者都可以无偿享受。而在社会保险的主要项目中,包括养老、医疗、失业等则实行个人、用人单位、国家三方负担的原则。职工享受社会保险费的高低要与其个人缴费多少挂钩,这就既体现了公平、又体现了效率。我国是发展中国家,又处在向市场经济转轨时期,在这种条件下建立社会保障制度,必须充分考虑我国的国情。在我国财力有限的情况下,我们不能建立像西方国家那样的高标准的社会保障制度,否则会因为追求公平而牺牲了效率,影响了国家经济的发展;但也绝不能因此而放弃社会保障制度,或者只建立一些局部的、残缺的制度,否则会在为追求效率而牺牲公平。从社会保障法的角度去考量效率和公平的问题,我始终认为,在效率和公平的天平上,公平仍然是占优的。

二、法律制度的移植与本土化思考

法律移植是在立法上注重一个国家对同时代的国外法律的引进、借鉴和吸收,法律的本土化注重的是本国的法律文化的传统并立足本国的实践。法律移植可以说是当今世界立法领域内的一个广泛的现象,但法律的移植必须与法律的本土化相结合,才会真正达到移植的预期目的。纵观中国近现代立法史,我们的整套法律制度就是在近代“西学东渐”之时逐步借鉴引入的,清末变法引进大陆法系的诸法律制度,其影响一直及于今天,而中国法制近代以来百年的发展史也可以说是一段贯穿着法律移植与本土化的历史。时至今日,当需要构建一套与市场经济相适应的社会保障法律制度时,法律移植与本土化仍将是我们探讨的重点。

(一)社会保障法律制度移植和本土化的必要性

在谈到法律移植的必要性之前,先介绍一下对于法律移植可行性的论争。可以先看一下比较法学者们对这个问题的论述。其实,对于法律移植,向来就有两种观点的争论。一种观点认为,法律是难于移植的,持这种观点的往往引用孟德斯鸠的一段论述:“为某一国人民而制定的法律,应该是非常适合于该国的人民的;所以如果一个国家的法律竟能适合于另外一个国家的话,那只是非常凑巧的事” 4而美国学者罗伯特·塞德曼及其夫人安·塞德曼将这种观点推进一步,明确提出“法律不可移植”,他们宣称:“相同的法律规则及其约束力,在不同的时间和地方、不同的物质和制度环境下,不会对不同的角色承担者引出相同的行为” 5。但对法律移植持肯定观点的一方以历史和现实的大量事例说明:孟德斯鸠关于一个国家的法律难于适合另一国家的论述错误地低估了直到孟德斯鸠时代为止的法律移植,西欧对罗马法的接受就是一个主要的例证。近现代以来,日本法对大陆法系的移植、非洲法对欧洲法的移植等等都是俯拾即是的例证。笔者赞同后一种观点,对法律移植的可行性持认可的态度。现实即是最好的例证,看一下当代中国的法律制度,移植的例子更是比比皆是6,无需再在这个问题上作过多的论述。即使孟德斯鸠所言,也未曾断定移植之不可能,只是表明移植的艰难。因为各地的自然环境、政治、经济、历史、文化的环境不一样,其“法的精神”也不一样,所以移植极其困难。但这也正是我们今天研究的意义所在。我们现在已不必在移植的可行性这个问题上争论不休,探讨一种法律制度移植有无必要以及移植以后如何实现本土化的关键转化才是我们研究的重点所在。

事实上,人类文明的发展史表明各种文明之间是存在互动和交流的,否则,文明无由发展。著名学者檅积陈重先生曾指出:“一国文化乃数千年来继承他国之宗教、文学、技艺及其他一切文物制度而成一复合现象者也。至于不与他国他民族文化相接触,惟有其固有原素,而能达至高级之文化者,在今日实为罕有之事也。7”法制制度也是人类文明之一种,而其在历史和现实中诸多交流、借鉴的例子也论证了这一点。正如英国一位研究法制史的学者所言:“移植是发展的最富成果的源泉8。”这是从法律进化的宏观角度来看待移植的必要性。就一种微观制度的层面而言,移植的必要性在于一定时期内在制度供应的不足以及内在需求的扩张。接下来,将从这一层面来论述社会保障法律制度移植的必要性。

在中国历史上,也不乏一些安民、保障的思想以及具体措施。但其离现代作为一种法制制度的社会保障还相去甚远。现代意义上的社会解体之后,伴随工业革命和社会化大生产而逐渐产生和形成的。正如有学者所分析的那样,工业化动摇了传统农业社会的家庭保障体系的社会经济基础、城市化又使劳动者失去了对土地的生存依托、市场化加剧了劳动者的生存风险,由此,社会化大生产要求建立社会化的生存保障机制9。而按照现代西方一些经济学者的解释,社会保障制度是市场经济条件下政府为解决“市场失灵”的一种必需措施10。所以,可以说社会保障法律制度是根植于社会化大生产和市场经济的土壤之中的。而且,一个良性发展的市场经济要以健全的社会保障制度为依托,否则,大量的社会问题将无法解决。在建设市场经济的过程中,我们也深刻意识到了社会保障制度在市场经济中的不可或缺。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中把社会保障制度和现代企业制度、统一的市场体系、宏观调控体系、收入分配制度并列为构筑我国社会主义市场经济框架的重要组成部分。但由于中国社会经济发展进程的特殊性,我们向市场经济转轨不过十多年的时间,市场体系的培育还不够成熟,在这样的土壤上内生出完善的社会保障制度是极其困难的。而放眼西方市场经济发达国家,其在社会保障制度方面已形成一整套成熟的体系。尽管近年来,他们也在改革,改革自己国内的“高福利”弊病,但这已经是他们发展的又一个阶段了,经过自身的扬弃而发展的新阶段。而且,无论是他们已经建立起来的制度还是改革的制度,都可以给我们提供经验和借鉴,而无需我们再去慢慢摸索。可以说,移植,是我们的一条捷径。

所以,内在制度供应的不足是因为我们缺乏足够的土壤——比较完善成熟的市场经济体系,因而无法内生出成熟的社会保障法律制度。但是我们建立社会主义市场经济体制的强烈需求却要求完善的社会保障法律制度。内在供应的不足与内在需求的扩张使得我们社会保障法律制度的移植成为必要。

然而,单纯的移植并不能解决任何问题,因为有可能会出现“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳” 11的情况,移植过来后还有解决一个存活与有效运行的问题,这就必然要求本土化。从文化社会学的意义上来讲,“本土化”是指“两个文化接触时,某一文化的部分成员(因感于外来文化的压力)企图保存或恢复其传统文化的若干形象之有意的及有组织的行动,总言之,本土运动是一个主体文化因客位文化的冲击下而引起的重整反应。”12法律制度的本土化也是指将移植过来的法律与本国的有关环境进行合理的整合的过程。法律作为一种制度,不仅是指条文,还有法律实施的环境问题。对法律条文的移植是非常简单的,但这种照搬照抄不是真正意义上的移植,它达不到移植所追求的效果。我们所说先进的法制决不仅仅是一套先进的纸上的条文,那只能是“徒形具文”。法制是一个系统,不仅包括立法、还包括法在社会生活中的实际运行、公民的法意识和法感情等诸多内容。而后者,是无法移植的,是具有地域性的。事实证明,纸上的条文只有契合一定的社会环境和人民的法意识以及法观念,才能有效地运转起来,成为“活法”。可以说,法律的本土化是决定法律移植能否成功的关键一环。法律的本土化同时也是对移植进来的法律进行增删修改,使之适应本国实际一个艰巨过程。社会保障制度是建立在经济基础之上的,对我国这样一个发展中的人口大国来说,高水平的保障是现在难以达到的,我们只能结合自己的实际实行低水平、广覆盖的原则。我国还有为数众多的农业人口,所以,也可以结合我们长期以来的传统,在农村走一条家庭养老的特色之路。

(二)社会保障法律制度移植的难点

对于我们今天的社会保障法制制度建设来讲,其建构有着双重的困难。一方面,我们的市场经济以及配套的保障制度本身就不是在中国的土地上自然生产出来的,它是由国家自下而上推行的(在一定程度上固然也反映了我们经济发展的需求,否则不可能成功),所以我们的社会保障法律制度是无法与我们的市场经济同构而生,逐步发育而成的,它需要引进、借鉴和移植,这意味着我们必须越出本土的视界,以市场经济的普遍价值尺度来检视中国的社会保障制度。而另一方面,由于特殊的国性,我们又必须审视移植而来的法律,对之进行一种创造性的转化,这一过程本身并不比原始创造轻松多少,甚至是一个更为艰难的过程。

难点之一在于移植的甄别选择。在社会保障立法先进的国家当中,也存在着多种模式,有德国缴费式的社会保险,也有英国式的全民福利,还有私营机构参与的智利模式和实现公积金的新加坡模式。我们究竟应该选取哪一种模式?应该透过各种模式的表象去研究它所形成的社会、政治、经济以及文化的原因。任何一种模式之所以如此,都决不是一个孤立和偶然的存在。因而,在移植的甄别选择上,要知道制度其然与其所以然。分析清楚这些信息后,才能根据本国的情况,加以选择吸收。例如英国式的全民福利就不适合我国,即使在今天的英国,它也早已成为历届政府的一个非常沉重的财政负担,德国的缴费式和智利、新加坡的个人帐户式可以为我们所借鉴,但我们不可能全盘接受,只能是在此基础上加以改造。

难点之二在于要实现制度与精神的兼备。法律规则的背后总蕴涵有一定人文类型的法律传统所凝聚的价值理性,而此价值理性深蕴于一定民族的人生态度,特别是其中人生理想13。因为观念的不同,一种技术既可能‘物尽其用’,也可能‘形同虚设’。所以,历史上凡割裂二者,只要技术,全不顾观念者,没有不失败的14。市场经济发达国家的社会保障制度,其理念在于追求公平。以再次分配的公平来缩小贫富之间的悬殊,减少极度贫困,达到社会稳定。所以,不仅需要移植社会保障法律制度的条文,还要将赋予此制度以生命的精神移植过来。基于此,有学者提倡我国社会保障制度的价值取向应以效率优先,兼顾公平。我认为这是不妥的,我们还是应以追求公平为首要价值取向。

难点之三在于实现本土化的创造性转化。这是最关键的一环,它也是检验移植成功与否的重要标志。本土化的过程是一个将移植过来的法律理念、法律规则、法律运行方式以及法律技术等在中国理解、消化并掌握、运用的过程。在这个过程中,要用中国固有的文化载体来表达法律的内在要求,使外来法律制度与本土化、经济、政治资源浑然一体,在本国社会中有效运转。中国是一个儒家文化传统深厚的国家,儒家思想的一个核心就是“大同”思想15。在实现本土化时,应将传统文化中这种至善的人道性与移植的规则相糅合,实现创造性转换。

(三)本土化的难点分析

本土化需要立足于本国的实际,本国政治、经济、文化乃至人民心理、观念的实际。社会保障法律制度的本土化有以下难点:

本土化的难点之一在于我国城市和农村二元经济结构问题16。中国农村人口占整个人口的绝大多数。由于经济结构是城市和农村并立的二元经济为依托,实行五保供养、合作医疗等制度。但近20年来,农村逐步实行了以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制,随着“三级所有,队为基础”旧的体制的解体,合作医疗在许多地方已不复存在。因此,如何建构一个覆盖8亿人口的社会保障制度是本土化中的首要课题,也是一个最大的难点。

本土化的难点之二在于我国目前经济体制转轨所带来的困难。在经济体制的转轨过程中,市场经济逐步建立,但计划经济的痕迹仍然存在。社会保障制度也存在转轨中的许多困难。例如在国有企业改革、建立现代企业制度的过程中,过去由国家和企业包揽社会养老、医疗、失业保险费用,现在改为由企业和个人双方负担、国家财政必要时给予支持的办法、而许多过去处于低工资制度下的退休人员,没有或很少有积蓄,新办法虽然给予他们把过去劳动年限视为缴费年限等照顾,他们仍然难以承受社会保险制度以及在住房制度等改革带给他们的负担。这将给社会保障制度的改革带来困难。

本土化的难点之三在于社会保障基金来源的问题。发达国家社会保障基金来源绝大部分来自于国家税收。我国目前采取国家、用人单位和个人三方负担的原则,但它并没有充分体现出社会保障为追求公平而对收入进行再分配的精神。因此有学者认为我国应多增设新的税种,对社会上高收入人群加征社会保障税,扩大社会保障基金来源,作为对社会上低收入人群体增加社会保障待遇的补充。

(四)结语;几点议论

在社会保障立法方面,毕竟发达的市场经济国家已经走过了百余年的历史,其成败得失应该作为我们今天的借鉴,使我们少走一些弯路,多一些有益的经验。近年来,西方经济发达国家由于社会福利支出过大,开始出现福利危机,于是被迫调整。调整的手段主要是降低社会福利待遇水平,剥减福利开支,减少国家在社会保障方面的直接负担,同时增加劳动者在社会保障资金筹集方面的责任。但80年代初,以及所采取的调整措施都曾被认为是搞“缺少人情味的市场经济”,因而还发生过社会公众对执政党的信任危机;法国总理朱佩因要对社会福利待遇做大手术,而承受了社会不安的震荡17。对于发达国家来说,其雄厚的经济基础尚且使之背上福利危机的负担,那么对于我们就更应警惕这一点,应该认识到政府机制的有限性。况且由于社会保障制度的刚性特征18。更给以后的调整带来困难。所以,我们应坚持低水平、广覆盖的原则。

除了借鉴发达国家的经验以外,我们还应看一看众多的发展国家是如何构建他们的社会保障制度的,毕竟他们与中国经济、甚至中国社会结构有着诸多的相似之处。例如,在发展中国家,由于缺乏资金、经验,管理制度和管理手段落后,使得政府在实施社会保障计划方面,无法与发达国家相比,很大程度上干扰了政府正规计划的推进,所以一直不能放弃非政府的计划安排。比方说非政府计划中的家庭功能,对不能被社会保障计划所覆盖的人群来讲,仍然具有现实意义。如马来西亚对成年子女与父母同住者给予优惠和减免其父母医疗费的附加税。所以,对于我国而言,发挥各种非正规计划,包括传统的家庭机制的作用,仍然具有十分现实的意义。

总之,应将移植与本土化人我国社会保障法的一个重要立法思路。在立法上,照顾中国国情,顺应世界立法潮流,走一条民族化的现代化之路。

三、法律发展与经济全球化思考

(一)加入wto标志着我国已加入经济全球化体系

人类进入20世纪末以来,世界经济以前所未有的速度向前发展,全球化已成为经济发展的潮流,由此也给法律的发展带来了广阔背景,为社会保障法的立法和研究提出更多新的课题。在开放的社会和世界性的经济环境下,以一种新的思维和观念来研究和探讨社会保障法律问题显得尤为重要。第二次世界大战后,社会保障法领域出现了迅速国际化、普遍化的趋势,典型者如欧盟社会化法的发展。国际劳工组织制定的国际劳工标准和社会保障标准超越了国家的利害关系,其带有普遍性特征为世界各国所认同。长期以来,我国存在着忽视法律的国际发展趋势的问题,在经济发展全球化的今天,尤其是我国已加入了世界贸易组织(wto),这种状况应当改变,在立法上应当更多地考虑经济发展全球化对我国所带来的影响。

2001年11月,我国已正式加入世界贸易组织,这将极大地推进中国参与经济全球化的进程,也进一步把中国经济推向国际竞争的舞台,因而将会对包括劳动力市场在内的各种生产要素市场产生深远的影响。一方面,我国加入wto以后,产业结构的变化将会使就业结构发生大的调整,因入世而受教育冲击的弱势产业中的失业问题以及由此引发的再就业、职业培训和社会保障等问题亟需相关法律调整;而与此同时,外国资本大量进入中国,人才流动更加频繁,如何建立与人才流动相适应的社会保障制度同样是我们要面临的一个难题。另一方面,加入wto以后,我国经济将融入国际化经营之中,必然要求有一个规范的劳动关系和劳动标准和社会保障体系,来创造一个良好的产业关系环境19。加入wto对我国劳动就业和社会保障将产生很大的影响,这对于我国的立法也是一个很大的挑战。

(二)加入wto对我国社会保障的影响

非歧视、公平竞争和市场开放是wto的三大原则。加入wto后,会对就业结构产生直接影响。从短期看,可能会导致就业岗位的减少,一些岗位可能会出现高失业率,但从长远看,将会使我国就业总量增加。

在就业总量上,加入wto将增加我国就业机会,缓解目前的就业压力。据一些国际组织预测,加入wto以后,中国每年国内生产总值(gdp)的增长率可望提高2.94个百分点,而每个百分点的提升又可带来400万个就业机会,即中国每年可增加将近1200万个就业岗位。但入世后,由于参与国际间产业竞争,产业结构将有大的调整,就业结构也将随之发生大的变化。中国农业部门所占的就业比重很高,占就业人口总量的60%以上。由于农业生产集约程度较差,在粮食等大宗产品生产上缺乏优势,价格与国际市场存在差距。入世之后,农产品市场受冲击较大,大量农业劳动力需要转移到工业和服务业。据研究,从1999~2010年间大约近1000万农业劳动力需转移到其他部门20。入世之后,关税和非关税壁垒的大幅下降必将对竞争力不足的产业产生冲击,信息、金融、化工制药、汽车、机械等某些资金技术含量较高的行业将会被迫逐步退出市场,而对知识产权保护力度的强化,特别是对假冒、盗版行为进行有效、有力的打击和制裁,其结果将使那些缺乏创新能力、缺乏品牌、依靠仿制生存的企业被淘汰出局。入世将给纺织业、服装制造业、玩具制造业等劳动密集型企业带来新的发展机遇,“多纤维协定”的逐步废除,极大地提高了中国纺织品和服装工业的出口竞争力,其中纺织品出口将增长63.8%,纺织品和服装部门的产出将分别提高25.5%和74%,由于这些行业的劳动密集型特征,它们的增长有利于解决大量非熟练劳动力的就业问题,可以吸收大量农村失业人口21。

入世以后,劳动力市场的人才流动将更加频繁。外国资本会更多地进入中国,为降低成本,获取更大经济效益,他们会逐步实现人才的本地化,而他们的酬薪水平、用人制度和发展机会将对国有企事业单位的核心人才产生较强的吸收力。同时,入世以后的竞争也对劳动力的素质提出了更高的要求,企业对中高级人才需求更旺盛,外企之间、外企与一部分具有竞争力的中国民族企业之间以及国内各企业之间势必会展开一场激烈的人才争夺战,使劳动力市场的人才流动呈现出更活跃和复杂的景象。入世也给我国的劳务输出带来更广阔的前景。国际劳动力市场需求潜力巨大,发达国家仍需要输入普通劳动力且绝对数在增长,发展中国家对技术型劳动力的需求也在增长。总的来看,在国际劳动力市场上,技术型劳动力的流动将会增加,单一的劳务输出结构将向多层次发展。人才流动的加快,既对劳动力市场造成影响,也会对社会保障提出许多新课题,既涉及到国内地区之间的流动,也涉及到国与国之间的流动。

由此引发的问题是:第一,大量农业劳动力向其他产业部门转移,存在着文化水平较低,不能适应新的职业要求的现实;第二,受冲击的弱势产业中,面对大量下岗职工,如何解决他们失业后的生活保障和再就业问题;第三,如何创造更多的就业机会解决失业问题;第四,如何建立适应劳动力频繁流动需要的一个更为健全的社会保障法律体系等。

(三)对策

目前,我国在劳动力市场配置机制方面矛盾比较突出,呈现出双重机制的差异,这是由我国处在转轨时期的就业体制所造成的。双轨运行的就业体制使劳动力的市场调节领域与非市场调节领域之间,存在着劳动力进入、退出障碍,相互流动性差等问题;而且,劳动力资源配置按两套法则行事,使规范的劳动力供需均衡系统难以确立,加剧了同样素质的不同所有职工之间的利益磨擦。因而,我们需要建立起规范的劳动力市场,使劳动力的双重配置机制一体化。加入wto以后,活跃的人才市场对劳动力市场的规范运行提出更高的要求。

必须明确的是,由市场对劳动力资源进行配置,并不是完全听任市场对劳动力的自发调节,失业、贫困等相关社会公平的问题并不能自发地加以解决,必须通过政府的各项政策。在由市场对劳动力资源进行配置的前提下,政府还应对劳动力市场进行宏观调控。国家必须在劳动力的供求、劳动力的地区、产业分布结构、劳动力的跨地区流动、失业率的控制、重大就业政策的实行等问题上,实行宏观调控和严格管理。只有这样,才能培育一个完善的劳动力市场。具体来说,政府在劳动力市场上应运用一定的干预和监督手段,杜绝欺诈、垄断等行为,维持就业竞争的公平性;要消除市场壁垒,打破行业垄断,取消过度保护。我国劳动力市场还存在着严重的市场壁垒,一些地区和城市设立了户籍、文凭、资金等门坎,一定程度上造成了劳动力不能合理流动,存在明显的城乡壁垒;要大力发展中小型企业,尤其是高科技企业,以吸纳更多的劳动力,并能代表未来经济的发展;对于在劳动力市场上的交换条件较差,处于弱势地位的特殊人群要提供扶助;对于失业率给予必要的救济;提高职业介绍、就业训练(包括就业前培训与转业培训)、组织生产自救等就业服务。在涉及社会保险制度的建立上,为适应劳动者在不同地区之间的流动,要尽可能打破地区之间的差异,建立统一的社会保险制度,在收费、给付、服务等方面为劳动者流动提供便利。而对于劳动者在国与国之间的流动,主要要解决中国公民在国外就业的社会保障以及外国公民在中国就业的社会保障。

上述这些问题的解决,归根到底必须借助法律的手段,一方面必须加快国内立法,如制订《就业促进法》、《职业培训法》、《社会保险法》等以解决国内劳动者就业和流动所涉及的问题,另一方面认真研究有关的国际规则,加强在社会保障领域的双边及多边国际合作,以迎接经济全球化给我们带来的挑战。

(中国人民大学法学院 林嘉1)

1 中国人民大学法学院教授、博士生导师。

2 陈银娥著:《现代社会的福利制度》,第139页,经济科学出版社,2000年12月。

3 参见曾昭定:《公平与效率》,第281页,石油大学出版社,1994年。

4 [法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),第6页,商务印书馆,1961。

5 [美]塞德曼:《法律秩序与社会变革》,第90~92页,中国政法大学出版社,1992。

6 关于这方面的例子,可参阅沈宗灵先生的文章《当代中国借鉴外国法律的实例》,在该文中,沈先生列举了26个借鉴法律的实例,具有很强的说服力。参见沈宗灵:《当代中国借鉴外国法律的实例》(上、下),载《中国法学》1997年第5、6期。

7 [日] 檅积陈重:《法律进化论》,第269页,中国政法大学出版社,1997。

8 罗·塞德曼《评阿兰·沃森的〈法律移植:比较法的方法〉》,王晨光译,载《中外法学》1989年第5期。

9 参见覃有土、樊启荣《社会保障法》,第37~40页,法律出版社,1997。

10 参见[美]斯蒂格利茨:《经济学》上册,第524页,中国人民大学出版社,1997。

11 《晏子春秋·内篇杂下十》

12 金耀基:《从传统到现代》,第126页,中国人民大学出版社,1999。

13 参见陈芸:《略论中国法治的资源取向》,载何勤华主编《法的移植与法的本土化》第299页,法律出版社,2001。

14 梁治平:《法辨—中国法的过去、现在与未来》,第234页,贵州人民出版社,1992。

15 见《礼记·礼运篇》中记载:“大道之行也,天下为公,选贤与能,讲信修睦。故人不独亲其亲,不独子其子。使老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独残疾者,皆有所养。男有分,女有归,货恶其弃于地也,不必藏于己,力恶其不出于身也,不必为己,是故谋取闭而不兴,盗窃乱贼而不作,故外户而不闭,是谓大同。”

16 参见史探径:《社会保障法研究》,第107~108页,法律出版社,2000。

17 参见刘燕生:《社会保障的起源、发展和道路选择》,第219~220页,法律出版社,2001。

18 这一刚性特征是指在人们的心理预期上,社会保障的福利只能增加而不能减少。

19 尽管目前的wto贸易规则中并没有劳工权利保护和劳工标准的规定,但是,1999年在西雅图召开的世界组织新一轮谈判中,以美国为代表的发达国家提出要在世贸组织协议中列入保护劳工权利的社会条款,将劳工标准与贸易政策挂钩,而且,这一争论仍然在继续,可以预见,这个问题还将成为世界贸易组织在21世纪进行多边谈判的焦点问题之一。

20 余永定郑秉文主编:《中国入世研究报告:进入wto的中国产业》,社会科学文献出版社2000年版,第5页。

21 参见袁伦渠 曹艳红:“加入wto对我国就业的影响”,《经济界》2000年第6期。


All Right Reserved 国家信息产业部备案: 闽ICP备16000551号 柯桥劳动律师
All Right Reserved Copyright@2024 版权所有 法律咨询热线:15381631686 网站支持: 大律师网